“1亿，2.5亿，甚至18亿元”，继宝马收到了高达162.67万元的第一张反垄断罚单后，对于奥迪的罚款金额也引发了业内诸多猜测。而在此前已主动宣布降价的奔驰最终也难逃一劫。江苏省物价局于8月17日对奔驰汽车的垄断调查已经掌握相关证据，汽车反垄断或将开出第二张罚单。
“该出手时就出手”，半个多月以来，一场由国家发改委反垄断等机构掀起的新一轮“反垄断风暴”已震撼登场。包括外国品牌汽车、美国高通公司、微软公司等，都成为反垄断调查的目标，一时风声鹤唳。
反垄断开始发力
沪青平公路989号，成为中国汽车反垄断调查的“地标”，8月4日上午，上海市发改委反垄断调查部门突击查访奔驰上海办事处。据悉，大连、西安以及湖北等地的反垄断部门都在当天出动，对当地的奔驰、奥迪等涉嫌价格垄断的汽车品牌4S店进行了突袭式查访。
“对汽车业的反垄断调查始于2011年底，目前已对日本12家企业实施汽车零部件和轴承价格垄断案的调查工作，并将依法进行处罚。”8月6日国家发改委在北京召开新闻发布会，会上发改委同时证实，克莱斯勒与奥迪已查明存在垄断，近期将会进行处罚。
对于动了真格的反垄断，豪车品牌快速作出了回应。捷豹路虎、一汽大众奥迪、北京梅赛德斯-奔驰、克莱斯勒等纷纷降价。
尽管如此，垄断企业仍无法避免收到巨额罚单。身处反垄断风暴眼的每一个企业都深刻感受到，中国发改委等反垄断机构确实开始发力了。
国家发改委发力反垄断还是近两年的事情。从2013年初至今，国家发改委开出的反垄断罚单比过去5年加起来都要多，并且罚款金额屡攀新高。
先是2013年1月份对三星、LG等6家国际大型液晶面板生产商处以3.53亿元经济制裁；紧接着2月份，茅台、五粮液被合计罚款4.49亿元，并取消限价；8月对合生元等6家乳粉生产商罚款6.7亿元，刷新反垄断罚金的最高记录。
风暴依然在持续，直到今年8月4日发改委突访沪青平公路989号，未经预约直接进入奔驰上海办公室，约谈和调查持续一整天后，反垄断大戏达到了高潮。
反垄断不仅仅只是企业的事。发改委价格监督与反垄断局局长许昆林曾表示，发改委反垄断调查的下一个目标会跟老百姓密切相关，石油、电信、汽车、银行都在调查视野之内。
正如那句“取之于民，用之于民”，反垄断与老百姓的切身利益息息相关。天平的一端是垄断企业从老百姓身上获取垄断暴利后收到巨额罚单；另一端老百姓却并没有得到相应的经济补偿。反垄断的天平已经失衡，如果没有“罚之企业，惠之百姓”，那么这些钱到底去哪儿了？
罚款去向之问
中国企业联合会研究部经济研究处博士冯立果对《中国产经新闻》记者表示，罚款应该充入了国库，成为公共预算的收入部分。但财政收入和财政支出是两条线，具体到这笔钱最后的支出明细确实很难统计。
回溯以往的反垄断案，如奶粉、白酒、平板电脑、医药等行业，反垄断罚款的最终“归宿”大多如此。“美赞臣、多美滋、雅培、富仕兰、恒天然等6家企业，已分别将共计6.6873亿元的罚款汇入财政部指定的物价罚没收入账户，全部上缴中央国库”。去年11月国家发改委反垄断局的一条消息，宣告奶粉行业反垄断案告一段落。在此之后，再无下文。
事实上，目前有3个部委能挥舞反垄断这根大棒——商务部、国家发改委、工商总局。其中，商务部反垄断局主要负责经营者集中的调查，发改委价格监督与反垄断局主要负责与价格有关的反垄断执法，剩下的部分则归工商总局反垄断与反不正当竞争执法局管。
记者登录国家工商行政管理总局网站，发现在该平台此前公布的反垄断行政处罚决定书中，处罚决定的最后都有具体的银行地址与账号。
“这个账号应该是国家工商总局的账号或者国库账号。”北京律协竞争与反垄断专业委员会秘书长魏士廪透露，中国目前还处在反垄断执法初期，并没有做到百分之百的规范。发改委目前还没有公布罚款去向，不过在国务院反垄断委员会内部可能会做相关报告。
“性质不同，对于罚款的处理方式会有所不同。”魏士廪对《中国产经新闻》记者表示，如果直接对垄断企业进行罚款，钱会进入国库，不会退还给消费者或者垄断行为的受损害方；如果要求实施垄断行为的一方直接向受损害方返还多出的利益，那么“退款”就会成为一个独立的整顿措施。
发生在去年的液晶面板反垄断案就是一个很好的例子。2013年1月初，国家发改委对三星、LG，中国台湾地区奇美、友达等6家国际大型液晶面板生产商等处以3.53亿元经济制裁，并要求其退还国内彩电企业1.72亿元的多付价款。
2013年1月4日，发改委在通告中表示，1.72亿元退款已经退回到国内的彩电企业手中，但很快媒体就陆续接到一些彩电厂商人士的匿名爆料，称彩电企业其实没有拿到这些退款，“都被中国电子视像行业协会和下属的中彩联拿走了”。消息一出，各方哗然。
有彩电从业者认为，如果只是分钱给企业其实并不难，只要根据发改委认定的数据核对每家厂商的采购量，再按比例分配就可以了。问题的关键在于整个过程怎么执行只有厂商与协会自己协商，一旦涉及到各自的利益，相互之间就容易出现误解。
有专家认为，这反映了中国反垄断集体诉讼赔偿金分配制度的缺失。然而，这只是中国反垄断的一个缩影，具体到此次的汽车企业反垄断，情况则不尽相同。
光华领导力研究院院长武常岐对《中国产经新闻》记者表示，在中国监管部门以行政处理的方式代表公众进行反垄断，而在美国则有具体的个人或企业对垄断行为提出诉讼，并在事后得到相应赔偿。因此，如果要将反垄断罚金退还给消费者，那么退给谁？如果车辆经过转手，这笔钱又该如何分配？这些都是操作中难以解决的问题。
“汽车行业还未形成完善机制，车主太多难以统计。因此如果要将钱还给消费者，那么就不应该对垄断企业进行罚款，而应该让企业将钱全部返还给消费者。”神州汽车产业研究院常务副院长陈希对《中国产经新闻》记者说道。
《经济观察报》专栏作家刘淄川撰文写道，从全球角度看，美国是全球反垄断法的鼻祖，自1890年出台《谢尔曼法》以来，在其已有100多年的反垄断历史中，私人诉讼曾经长期是推动反垄断的主要力量。传统上，日本、德国等大陆法系国家更强调行政机构来反垄断，然而近年来它们也在逐步靠近美国实践，扩展原告的范围，赋予私人提起反垄断诉讼的权利，更强调法院在反垄断治理中的角色。
相比之下，中国反垄断执法的历史还相当短，在这有限的历史中，反垄断执法一直是由政府主导的。现在的问题是，能否让消费者和处于市场竞争中的企业，成为反垄断的启动者和重要的行为主体，能不能让消费者、竞争企业（或者加上反垄断执法机构）向法院提起诉讼，成为对垄断的主要治理机构。
一个典型的例子是，2003年微软的加利福尼亚州垄断案。微软当时被法院判决认为利用垄断地位操控软件产品销售价格，于是微软在事后提供了价值11亿美元的代金券，只要在1995年至2001年间曾经购买微软产品的消费者和企业，都可以申请这些50－200美元不等的代金券，用来购买微软公司的电子产品。
尽管在执行过程中，微软和法院在如何通知企业以及消费者的问题上产生了分歧，企业或消费者如何提供购买证明也遇上了不少麻烦，但总体而言这仍旧是中国反垄断的一个很好示范。
罚款经济学
依据《反垄断法》规定，如果经营者达成并且实施了垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额1%以上10%以下的行政罚款。
在行政处罚过程中，行政执法机构被赋予了大量的自由裁量权。如对于一块擅自设置的大小相同的户外广告牌，根据相关规定可以处200元以上2000元以下的罚款，自由裁量的幅度较大。而且，对于相同的案件，不同的执法人员，处罚的结果可能也会不一样，罚多罚少，现场执法人员有自由裁量权。
对此魏士廪表示，对于反垄断1%到10%的处罚空间确实很大，但目前毕竟是反垄断执法初期，暂时没有更细化、更配套、更明确的规定。其实在发改委反垄断执法部门内部，对此有一套操作标准。
“垄断企业情节是否严重，违法时间长短，整改的力度，配合调查的程度都会考虑在内。发改委反垄断部门通过这些标准来确定对于垄断企业的罚款幅度，是1%-3%，3%-5%，还是5%-8%或10%以下。”魏士廪说道。
反垄断罚款在中国的行政罚款中并非个例，更非特例。超生要罚款，交通违章要罚款，随地摆摊要罚款，超载要罚款……这类以现金支出或罚没替代治理的“以罚代治”的管理方式，在当今社会已渐成常态。然而，这种看似有效的管理方法背后却常常是罚款有人收，治理无人管。
中央党校教授周天勇曾撰文指出，2009年进入预算内的收费罚款收入为8962.2亿元，有统计的预算外收费罚款收入大约为7900亿元，而无统计的预算外收费罚款收入估计在5100亿元左右，共计约为21962亿元，超过税收的1/3。
目前还有不少事业机构和执法机构实行不拨款或者差额拨款的管理体制，让拥有执法权的部门自己想办法创收。一些行政机关甚至只以“创收”为罚款目的，如“治超（治理超载）”就被不少司机笑称为“制钞”。
于是，本应用之于民的罚款或落入了“小金库”。所谓“小金库”，就是政府机关、企事业单位仅供单位内部使用的“私房钱”，既不向上报备，也不对外公开。比如去年广州超生罚款的去向引起了不少人的疑问，有缴纳罚款的人直言“交钱不是到银行划款给财政，而是直接落到街道的‘小钱柜’里，收据也不正规。”
根据我国行政处罚法规定，行政处罚要遵循公正、公开的原则。处罚公正的原则，要求执法人员的自由裁量权要受限制，要有理有据。如果自由裁量权随意滥用，不仅会影响行政执法部门的公正形象，而且还会损害当事人的合法权益，有损法律的尊严。处罚公开的原则，要求执法人员对处罚的依据、罚款的多少、罚款的去向等，都要向当事人公布。
魏士廪表示，从老百姓身上收取的罚款也理应用于公益事业，因此应设立公开罚款的相关条例，每个季度或者每年对这些钱的去向与用途进行公示。从政府信息公开的角度，老百姓也可以申请政府信息公开。
反垄断风暴还在继续，罚款还在继续，固然伐毛洗髓，但是也往往泥沙俱下。如果缺乏来自私人主体的有效制衡，缺乏透明的信息公开，往往会带来一系列不利的后果。
尽管存在种种困难与藩篱，都不是罚款去向不明的理由。大到反垄断罚款，小到交通罚款，“以罚代治”在中国已渐成常态。如何不让罚款最终成为一笔“糊涂账”，值得深思。
责编：李青