改革开放以来，我国以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保险制度，已受到所有制和用工形式多样性等因素带来的挑战。目前，许多地方正在探索户籍制度改革，而以户籍制度为基础实施的福利和社会保障制度却限制了劳动者的自由流动和城乡人口的融和。因此，统筹城乡养老保险制度的建设，是统筹城乡发展，破解二元化社会结构的重要推动手段之一，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。
目前城乡养老保险制度存在的主要问题
以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保险制度，经过多年的改革和探索，日臻成熟和完善。以农村居民为主要参保对象的农村养老保险制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。现行农村养老保险制度及城乡养老保险制度存在如下主要问题：（1）从发展养老保险的责任上讲，各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的养老保险发展观。当前的社会保险宏观规划和有关政策措施，主要是解决城镇居民的养老保险问题，政府负责资金最终“兜底”。对于农村养老保障制度，起步比较迟，投入的资金也不多。目前，我国城乡养老保险制度已呈现失衡态势。（2）从城乡养老保险制度的保障模式上讲，农村养老保险制度没有建立可持续发展的机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，国家承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保险制度的长久发展。农村养老保险制度大部分地区采取农民个人自愿参加，资金来源以个人缴费为主，政府给予一定的补助，这种储蓄制的保障模式，在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，养老保险费的缴纳并非农民投入的首要选择，做强做大养老保险基金难度很大；同时这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高。缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保险制度就没有发展的空间和后劲。（3）从城乡养老保险制度的待遇水平上讲，农村养老保险制度难以保障参保农民年老后的基本生活。城镇养老保险参保人员的养老金，已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制。农村养老保险待遇的发放标准，由于缴费水平低，一些地方月发放标准只有几十元，没有达到国家和农民所预期的保障效果。（4）从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双通的管道。人员在不同地区流动，养老保障制度也须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其他统筹地区的，本人的养老保险关系以及养老保险个人账户储存额，可转移到流入地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前我国大多数地区的农民在养老保险转移上，一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费，其个人账户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。养老保障制度上的城乡壁垒，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。
统筹城乡养老保障的制度建设
统筹城乡养老保障制度，是一个长期的、系统的工程，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。对东部经济发达地区城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的数量庞大的农民工和失地农民，应建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度；对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，为发展速度较为缓慢的农村养老保险制度提速，建立较为健全的、覆盖全体农民的农村养老保障制度。因此统筹城乡养老保障制度的发展，应根据各地经济发展水平从以下三个方面加强制度建设：（1）完善农民工养老保障制度。应以建立以个人账户完全积累式的养老保险制度为主要选择，这样的制度模式既可与城镇养老保险制度相衔接，也可与农村养老保障制度相衔接。筹资上以个人缴费为主单位为辅，与城镇职工的缴费水平保持适当的差距，但不能过大。用人单位和个人缴纳的农民工养老保险费全部进入其个人账户内，个人账户的资金专用于本人年老后的基本生活保障，农民工的个人账户可按规定记息、接续、转移和继承。（2）完善失地农民养老保障制度。我国自上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，现累计失地农民已成为非常庞大的社会群体。应按照“土地换社保”以及“保障基本、广泛覆盖、共同负担、统筹共济”的原则，从制度上明确解决失地农民的养老保险，是今后征地的前置性条件。失地农民缴纳的养老保险费，政府和集体应予以支持，合理划分个人、集体和国家三方承担保费的比例和限额；同时应多渠道筹措后备资金，主要办法是从土地出让金净收益、土地储备增值收益中提取一定比例的资金，补充到失地农民养老保险的后备基金内。（3）完善农村养老保障制度。我国农村养老保险现行的模式，由于农民收入有限，农村集体经济发展水平差异较大等原因，缺乏可持续发展的推动力。建立完善的农村养老保障制度，政府在农村养老保险制度发展上也应采取“多予、放活”的政策。在“多予”上，一是加大对参保农民的政策扶持力度，通过保费补贴引导农民积极参保；二是农民达到男60岁、女55岁，并缴纳一定年限的养老保险费后，可按月领取养老金，如养老金低于当地最低生活保障标准，差额部分由各级政府按一定比例补助到位。在“放活”上，一是农民可根据个人经济状况，选择不同档次的缴费标准，相应享受与其缴费水平相适应的养老待遇；二是政府应采取有效措施，鼓励农民融入城镇养老保障体系，逐步构建城乡一体化的养老保障制度。
（作者系平陆县人力资源和社会保障局职员）
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